中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院連續(xù)第三年就地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)布報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)在快速變形，且日趨復(fù)雜化，建議從整體上把握公共風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化財(cái)政、金融和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌管理，從改革和政策入手，打通各種風(fēng)險(xiǎn)治理之間的壁壘和屏障。

近日，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院(以下簡(jiǎn)稱“財(cái)科院”)發(fā)布的2017年地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研報(bào)告顯示，地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)，總體上向積極方向發(fā)展，但隨著內(nèi)外環(huán)境的變化以及各項(xiàng)改革的推進(jìn)，地方財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)了一系列新情況和新變化。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)韌性與質(zhì)量均提升

報(bào)告指出，一些問(wèn)題值得高度關(guān)注。比如，政府與市場(chǎng)邊界尚不清晰，財(cái)政事權(quán)范圍不確定;公共服務(wù)外溢性明顯的領(lǐng)域，其事權(quán)劃分難度較大;基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)方式有待完善

報(bào)告表示，2017年前3季度全國(guó)GDP增速為6.9%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的韌性和質(zhì)量都在提升。“從經(jīng)濟(jì)增速來(lái)看，西部地區(qū)增速最高，東部地區(qū)與全國(guó)平均水平持平，但支撐各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能不同，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換速度不一。”財(cái)科院院長(zhǎng)劉尚希介紹。

東部地區(qū)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換速度加快。東部地區(qū)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換加快表現(xiàn)在高技術(shù)更迭快、業(yè)態(tài)多元、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、產(chǎn)品發(fā)展個(gè)性、要素成果分享等方方面面，創(chuàng)新在技術(shù)、產(chǎn)品、市場(chǎng)、商業(yè)模式等各個(gè)層面全面體現(xiàn)。

西部地區(qū)仍以投資(尤以政府投資)拉動(dòng)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換呈點(diǎn)狀突破。近年來(lái)，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速位居全國(guó)之首，固定資產(chǎn)投資增速也位居全國(guó)之首。如2016年，西部地區(qū)GDP增速平均為8.2%，同年的固定資產(chǎn)投資增速為12.2%。

相比較而言，西部地區(qū)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換呈“點(diǎn)”狀突破。如貴州的“大數(shù)據(jù)”發(fā)展戰(zhàn)略“異軍突起”。2017年前3季度，貴州全省規(guī)模以上互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)收入分別比上年同期增長(zhǎng)40.7%和20.7%。

東北地區(qū)消費(fèi)穩(wěn)步提高。2016年至2017年前3季度，東北經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)，總體已呈增勢(shì)。從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)因素來(lái)看，消費(fèi)保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，除遼寧省增速放緩?fù)猓渌麅墒∠M(fèi)始終保持穩(wěn)定較快增長(zhǎng)。

財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革是財(cái)稅體制改革重要內(nèi)容之一。從調(diào)研情況看，各地均按照中央要求，積極推進(jìn)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革，制定了改革實(shí)施方案。例如，西部的陜西省以文件形式明確了改革的時(shí)間表和路線圖，貴州省完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，注重新增改革因素對(duì)市縣財(cái)力的影響。東北地區(qū)適度加強(qiáng)了省的財(cái)政事權(quán)，保障了市(縣)履行財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范了省與市共同財(cái)政事權(quán)，建立了財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

此外，一些問(wèn)題值得高度關(guān)注。比如，政府與市場(chǎng)邊界尚不清晰，財(cái)政事權(quán)范圍不確定;公共服務(wù)外溢性明顯的領(lǐng)域，其事權(quán)劃分難度較大;基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)方式有待完善。

財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)日趨復(fù)雜

報(bào)告認(rèn)為，財(cái)政能力背后隱藏著風(fēng)險(xiǎn)，比如地方財(cái)政自給率呈下降趨勢(shì);支出剛性越來(lái)越大，財(cái)政“托底”風(fēng)險(xiǎn)隨之加大

“同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)在快速變形，且日趨復(fù)雜化。”劉尚希說(shuō)。從橫向區(qū)域維度來(lái)看，一些指標(biāo)在東、中、西和東北地區(qū)之間表面上趨同，但實(shí)際發(fā)展質(zhì)量差距很大，經(jīng)濟(jì)區(qū)域分化出現(xiàn)新特征。從縱向時(shí)間維度來(lái)看，一些財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)看似在變好，實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)隱藏或者變形。

報(bào)告分析了經(jīng)濟(jì)區(qū)域分化出現(xiàn)的一些新特征。比如，各區(qū)域一二三產(chǎn)業(yè)比例趨同，但實(shí)際質(zhì)量差距明顯。東部地區(qū)因較早實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí)、科技創(chuàng)新，以及在教育、研發(fā)等領(lǐng)域的持續(xù)高投入，其第三產(chǎn)業(yè)保持高增長(zhǎng)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了新動(dòng)能，也成為其經(jīng)濟(jì)的主要支撐。中部和西部地區(qū)二產(chǎn)和三產(chǎn)基本保持穩(wěn)定，在一定程度上反映了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成效。東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“被動(dòng)優(yōu)化”，在經(jīng)濟(jì)不景氣背景下第一和第二產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)不同程度的萎縮，導(dǎo)致企業(yè)與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，形成一產(chǎn)二產(chǎn)下降，三產(chǎn)上升的局面。

報(bào)告認(rèn)為，財(cái)政能力背后隱藏著風(fēng)險(xiǎn)，比如地方財(cái)政自給率呈下降趨勢(shì);支出剛性越來(lái)越大，財(cái)政“托底”風(fēng)險(xiǎn)隨之加大。“基本公共服務(wù)支出呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，加之應(yīng)對(duì)環(huán)境修復(fù)治理、人口老齡化、城鎮(zhèn)化以及補(bǔ)短板等都需要增加財(cái)政支出，一些地方收支矛盾已經(jīng)十分尖銳，一些縣區(qū)確保工資發(fā)放都成了難題，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)上升。”劉尚希說(shuō)。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)科學(xué)研究所所長(zhǎng)萬(wàn)東華認(rèn)為，對(duì)財(cái)政支出規(guī)模應(yīng)適當(dāng)控制，“既然經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速、財(cái)政收入增速都在放緩，那就要壓縮那些不該支出的項(xiàng)目，改善民生支出”。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)陳昌盛強(qiáng)調(diào)，要高度關(guān)注地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)大的問(wèn)題。“地方變相借債和違規(guī)違法借債的現(xiàn)象，包括PPP、產(chǎn)業(yè)基金中的違規(guī)操作，都需要引起高度關(guān)注。”他說(shuō)。

提升化解風(fēng)險(xiǎn)綜合能力

當(dāng)前所面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)不能從哪一個(gè)領(lǐng)域孤立地看，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)之間是相互轉(zhuǎn)化和相互穿透的。因此，必須從整體上把握公共風(fēng)險(xiǎn)，提升化解公共風(fēng)險(xiǎn)的能力

當(dāng)前各種風(fēng)險(xiǎn)存在的深層次原因是什么?報(bào)告認(rèn)為，這源于“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”和“小馬拉大車”情況的存在。

劉尚希解釋說(shuō)，經(jīng)過(guò)多年財(cái)政改革，激勵(lì)機(jī)制已建成，但構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)約束(分擔(dān))機(jī)制還只是剛剛破題。“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”情況依然存在，這導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，最后不得不由政府財(cái)政來(lái)兜底。“小馬拉大車”的情況，一方面是地方政府尤其是基層政府財(cái)力與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致其“財(cái)力小馬”拉“支出大車”;另一方面是基層政府財(cái)政能力與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致“能力小馬”拉“辦事大車”。

對(duì)于如何更好防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，報(bào)告建議，應(yīng)準(zhǔn)確把握財(cái)政、金融和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)三者關(guān)系，提升化解風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力。“當(dāng)前所面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)不能從哪一個(gè)領(lǐng)域孤立地看，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)之間是相互轉(zhuǎn)化和相互穿透的。因此，必須從整體上把握公共風(fēng)險(xiǎn)，提升化解公共風(fēng)險(xiǎn)的能力。”劉尚希表示，需要從改革和政策入手，打通各種風(fēng)險(xiǎn)治理之間的壁壘和屏障。

報(bào)告建議，首先加快要素市場(chǎng)化改革，促進(jìn)金融“血液”有效循環(huán)。目前，要素市場(chǎng)并沒(méi)有完全市場(chǎng)化，還受很多的體制機(jī)制束縛。在這種情況下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用就大打折扣。同時(shí)，全要素生產(chǎn)率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率都會(huì)因此而受到影響，最終導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)上升。

“在要素改革中，利率的市場(chǎng)化改革是關(guān)鍵。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，資金或金融是經(jīng)濟(jì)的血液，利率沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，就等于血液不暢通，經(jīng)濟(jì)也就會(huì)產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)。金融體制改革的一個(gè)重要方面是監(jiān)管體制的改革，具體來(lái)說(shuō)就是要弱化對(duì)資金的監(jiān)管，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。”劉尚希說(shuō)。

其次，報(bào)告建議推動(dòng)政府治理改革，警惕政府自身制造風(fēng)險(xiǎn)或產(chǎn)生“合成謬誤”。“所謂合成謬誤，就是對(duì)局部說(shuō)來(lái)是正確的東西，對(duì)總體而言不一定是正確的。”劉尚希解釋，當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定和實(shí)施過(guò)程中一個(gè)問(wèn)題是，大量政策是各級(jí)各部門(mén)從自身角度出發(fā)制定出臺(tái)的，從各自部門(mén)角度看也許是有道理的，但每個(gè)部門(mén)都認(rèn)為各自所為是正確的事情，合在一起可能就是錯(cuò)誤的。

報(bào)告建議，宏觀政策應(yīng)致力于維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)決定性作用的發(fā)揮，即為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)環(huán)境，建設(shè)統(tǒng)一公平的市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格、配置資源、公平競(jìng)爭(zhēng)、自動(dòng)出清的作用，防范和避免宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施過(guò)程中的“合成謬誤”。

此外，報(bào)告還建議，發(fā)揮財(cái)政在治理中的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化財(cái)政、金融和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌管理。“系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范與危機(jī)救助，財(cái)政與貨幣當(dāng)局缺一不可。應(yīng)充分借鑒歐美國(guó)家財(cái)政監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮財(cái)政在財(cái)務(wù)信息方面的優(yōu)勢(shì)，在金融穩(wěn)定及金融監(jiān)管過(guò)程中，發(fā)揮財(cái)政的獨(dú)特作用。”劉尚希表示。