《指導意見》指出，硬化地方政府預算約束，堅決制止無序舉債搞建設，規范舉債融資行為。積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量，決不允許新增各類隱性債務。

3月6日，中共中央辦公廳印發了《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》(下文簡稱“《指導意見》”)。《指導意見》旨在貫徹落實十八屆三中全會“關于加強人大預算決算審查監督職能”的要求，實現人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展。

意見指出，按照黨中央改革部署要求和預算法、監督法規定，人大對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監管，包括五大主要內容：支出預算的總量和結構、重點支出與重大投資項目、部門預算、財政轉移支付、政府債務。

意見指出，全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會，為了履行上述職能，未來可以采用專題調研、就重大事項或特定問題組織調查、開展預算專題審議、推進預算聯網監督工作等多種程序和方法。

北京大學法學院教授劉劍文對21世紀經濟報道記者表示，指導意見強化、細化了人大對預決算的審查監督職權，能促進預算法、監督法的有效實施。人大監督重點拓展到支出預算和政策，能更好地發揮人大在國家治理體系和治理能力現代化上的重要作用，還能防范化解經濟中系統性風險，對反腐敗也有意義。

劃定五大主要內容

審查批準預算、決算和監督預算執行是憲法和預算法、監督法等法律賦予全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的重要職權。

“人大一直擁有對預決算的審查監督權，十八屆三中全會之后，人大監督思路出現變化，原來對預決算的審查監督重點在是否實現收支平衡，后來拓展到支出預算和政策上來。”武漢大學法學院教授熊偉對21世紀經濟報道記者表示。

十八屆三中全會決定提出，要改進預算管理制度。其中，包括“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”。

熊偉指出，原來人大對預算的審查，收支平衡是重要指標，但真正重要的是錢花到哪里去了。如何花錢代表了政策導向，哪里該多花，哪些該少花，經濟、社會政策的調整都能在預算中體現出來，即預算安排不是隨心所欲的，是需要根據施政方針來。

《指導意見》提出，人大對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監管，主要包括五大內容，分別是支出預算的總量和結構、重點支出與重大投資項目、部門預算、財政轉移支付、政府債務。

比如審查支出預算總量，重點審查預算安排是否符合黨中央確定的年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求、國民經濟和社會發展相關規劃、中期財政規劃，審查支出政策的可持續性，更好發揮政府職能作用。

硬化地方政府預算約束

政府債務為其中重要內容。《指導意見》指出，硬化地方政府預算約束，堅決制止無序舉債搞建設，規范舉債融資行為。結合地方政府債務規模、全國經濟發展水平等情況，合理評估全國政府債務風險水平。積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量，決不允許新增各類隱性債務。

地方政府債務審查監督要重點審查地方政府債務納入預算管理的情況;要根據各地的債務率、利息負擔率、新增債務率等風險評估指標體系，結合債務資金安排使用和償還計劃，評價地方政府舉債規模的合理性。

除支出外，《指導意見》也指出，要加強對政府預算收入編制的審查，政府預算收入編制要與經濟社會發展水平相適應，與財政政策相銜接，根據經濟政策調整等因素科學預測。強化對政府預算收入執行情況的監督，推動嚴格依法征收，不收“過頭稅”，防止財政收入虛增、空轉。

近年來，圍繞上述五方面監督工作，全國人大常委會已經展開相關工作。

比如早在2015年12月份的全國人大常委會上，時任財政部部長報告了“國務院關于規范地方政府債務管理工作情況”，全國人大預工委還遞交了“關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告”，供人大常委會委員審議討論。

在2016年12月份的全國人大常委會上，財政部部長肖捷報告了“國務院關于深化財政轉移支付制度改革情況”，由人大常委會委員討論審議當前轉移支付改革的進展、問題和后續推進方向。

此外，近年來8月份的全國人大常委會會聽取年中預算執行報告，其中關于地方政府債務內容的審議頗多。